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最新消息| 類金融機構手冊(2021版) | 2022-12-29 |
| 文章来源：由「百度新聞」平台非商業用途取用"https://new.qq.com/omn/20220104/20220104A0A7OO00.html" 來源|濤動宏觀作者|毛小柒一、央行發布《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》2021年12月31日，央行發布《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》（意見反饋截止時間為2022年1月30日），意味著自2018年6月起草以來，持續整整三年半的《地方金融監督管理條例》（下稱《條例》）正式亮相。（一）適用七類地方金融組織，其它四類亦須適用《條例》明確適用七類地方金融組織，分別為小貸公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司和地方AMC。同時《條例》還明確地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司和社會眾籌機構等四類機構的風險防范、處置和處罰亦需適用。以上七類地方金融組織也和各地金融監督管理局的監管范圍一致，通稱為“類金融機構”。實際上，一直以來“類金融機構”的界定范圍不是很明確。1、“類金融機構”以從事影子銀行業務為主，通常被視為影子銀行的一部分。2013年底，國務院下發《關于加強影子銀行業務若干問題的通知》即國辦發（2013）107號文），將我國影子銀行分為三類：（1）不持有金融牌照、完全不受監管的信用中介機構，具體包括新型網絡金融公司、第三方理財機構等；（2）不持有金融牌照，存在監管不足的信用中介機構，具體包括融資性擔保公司、小額貸款公司等；（3）機構持有金融牌照，但存在監管不足或規避監管的業務，具體包括貨幣市場基金、資產證券化、部分理財業務等。以上三類被認定機構的前兩類基本可以被認定為類金融機構。2、2017年第五次全國金融工作會議后，中共中央、國務院聯合印發的《關于服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的若干意見》（中發（2017）23號）首次明確將地方金融組織的監管職能劃給地方金融監管部門，這里的地方金融組織大致可以類比為“類金融機構”，具體包括小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司、區域內投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所等11類。3、2017年以來，全國各地紛紛制定并發布了地方金融監督管理條例，地方金融組織被作為監管對象。例如：（1）四川地方金融監督管理條例明確地方金融組織包括小貸公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方AMC、開展信用互助的農民專業合作社、從事權益類或者大宗商品類交易的交易場所等。（2）河北地方金融監督管理條例明確地方金融組織包括小貸公司、各類交易場所、地方金融控股企業、地方AMC、融資擔保公司、典當行、融資租賃公司、商業保理公司以及其它等。可以看出，這里的“類金融機構”并沒有將私募基金機構納入，可能是因為其已由中基協負責監管，基本可以將其視為金融機構。而民間借貸隸屬于非金融組織，連“類”這個字也算不上。（二）進一步明確基本監管規則：原則上不得跨省級行政區域開展業務1、省級政府對地方金融組織履行監督管理和風險處置職責，承擔地方法人金融機構的風險處置屬地責任，督促各類股東履行補充資本的義務，對省級行政區域內防范和處置非法集資工作負總責。這相當于明確了地方金融組織的金融機構地位。2、省級政府對地方金融組織的審批權限不得下放。3、設立區域性股權市場應當經省級政府公示，并證監會備案。設立其他地方金融組織，應當經省級地方金融監督管理部門批準并頒發經營許可證。4、地方金融組織原則上不得跨省級行政區域開展業務。對于已跨省級行政區域開展業務的，由金融監督管理部門明確過渡期安排，實現平穩過渡。后續政策部門也將出臺地方金融組織異地展業的監管要求。應該說，這一規定影響比較大，直接從政策層面明確地方金融組織原則上不得跨省異地展業。根據2021年10月19日銀保監會的答復，雖然《融資租賃公司監督管理暫行辦法》和《關于加強商業保理企業監督管理的通知》等文件對融資租賃公司、商業保理企業異地經營沒有明確監管要求，在監管導向上，除反向保理和承租人或出賣人為集團內關聯企業的融資租賃業務外，支持融資租賃、商業保理企業主要服務本地、深耕本地市場，且不鼓勵注冊地和實際經營地脫節或者在注冊地只保留少數職能部門、其他部門跨省市辦公的做法。5、非金融機構、不從事金融活動的企業，在名稱和經營范圍中不得使用“金融、貸、融資擔保、股權交易、典當、融資租賃、商業保理、地方資產管理、交易所、交易中心、理財、財富管理、股權眾籌、資金互助、信用互助”等字樣及其他類似字樣。6、地方金融組織合并、分立或減少注冊資本，變更業務經營區域范圍，變更持有5%以上股權的股東、實控人，應當經省級地方金融監督管理部門批準。（三）對另外四類機構的監管要求《條例》對地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司和社會眾籌機構等四類機構也提出了一些監管要求。1、針對地方各類交易場所，明確其不得開展連續集中競價交易、非法證券期貨活動以及其它禁止開展的活動，不過從事實物商品、勞務、房屋等交易的場所和經國務院、金融管理部門批準從事金融產品交易的場所不受限制。2、《條例》要求農村信用互助業務應嚴格限于社員內部，不得用于合作社自身生產經營和對外投資、放貸，不得以任何形式吸儲或變相吸儲，不得以任何形式承諾支持固定回報。3、《條例》要求投資公司不得以許諾還本付息或給予其他投資回報等方式向不特定對象募集資金，不得公開傳播募集資金信息，不得以任何形式從事須經批準的金融業務。同時《條例》要求開展私募基金、各類金融產品代銷、金融投資咨詢等金融業務的投資公司應按規定取得業務牌照或完成登記備案。4、《條例》要求面向不特定對象公開開展股權融資等業務并承諾回報的社會眾籌機構，地方金融監督管理部門應當負責清理，限期退出。僅組織資金捐贈，不以任何方式獲取回報的，不屬于《條例》所稱的社會眾籌機構。二、“類金融機構”的整體監管導向與脈絡需要承認的是，由于“類金融機構”能夠有效緩解實體經濟融資需求無法從正規金融機構得到滿足這一困境，因此最開始時的政策態度往往是傾向于鼓勵和扶持的，即“睜一只眼、閉一只眼”。這主要是因為，“類金融機構”一方面解決了普惠金融領域長尾客戶的投融資需求（如供應鏈金融等），另一方面其和傳統金融機構之間又有著各種各樣的合作并廣泛從事著金融類業務（如發行ABS等）。不過上述情況也導致對“類金融機構”的監管存在一定的缺位現象，如行業運行規則主要有央行、銀保監會以及商務部來負責，而更多的監管職能則由源于原國家經貿委的商務部負責。當然，2017年第五次全國金融工作會議之后，政策層面對類金融機構的監管導向變得愈發明確。（一）將金融活動全面納入監管，對同類業務、同類主體一視同仁“類金融機構”從事的金融業務多屬于影子銀行業務（以信用中介業務為主），且杠桿經營特征較為突出。因此政策層面在規范限制影子銀行業務的同時，顯然對“類金融機構”的監管也越來越嚴。基于此，政策導向便是明確市場主體必須在擁有金融牌照的前提下開展金融業務，以使其在開展金融業務的過程中受到監管，即金融委會議所強調的“將金融活動全面納入監管，對同類業務、同類主體一視同仁”。（二）對“類金融機構”的監管力度逐步向傳統金融機構靠攏2020年12月29日，最高院給廣東省高院《關于新民間借貸司法解釋適用范圍問題的批復》（法釋（2020）27號）中明確“經征求金融監管部門意見，由地方金融監管部門監管的小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等七類地方金融組織，屬于經金融監管部門批準設立的金融機構，其因從事相關金融業務引發的糾紛，不適用新民間借貸司法解釋”。可以看出，“類金融機構”正逐步被認定為真正的金融機構，而政策層面在規范正規金融機構的同時，更重要的一個方向是全面約束從事信用中介業務的“類金融機構”，并將其朝著正規金融機構的方向來引導。一旦被納入“金融機構”范圍，意味著其將受牌照管理、準入許可、嚴格監管等各種約束。例如，網絡借貸機構按照小額貸款公司、消費金融公司等進行規范；融資租賃公司參照金融租賃公司進行規范；地方AMC參照全國性AMC進行規范；區域性交易場所參照滬深交易所進行規范等等。（三）一行兩會負責制定規則，地方金融監督管理部門負責具體監管鑒于一行兩會在傳統金融機構監管方面的豐富經驗，目前“類金融機構”的監管主體雖然歸屬于地方政府，但相關規則的制定則由一行兩會來具體負責。2018年4月之后，央行和銀保監會負責擬定P2P、小額貸款公司、地方AMC的監管規則，銀保監會從商務部手里接過了融資租賃、商務保理以及典當行等的監管職能，證監會則負責私募機構以及區域股權交易場所的規范監管。（四）實施名單制管理和差異化監管，建立常態化退出機制“類金融機構”雖然整體規模較小，但數量龐雜，風險地域性特征較為突出。為此，監管部門整體是按照“回歸本源、突出主業、扶優限劣”的原則，對“類金融機構”實行名單制管理和差異化監管，以推動保理行業、融資租賃行業、擔保行業、典當行業等“減量增質”。具體來看，根據實繳資本比例、合規經營水平以及數據報送等情況，建立名單制管理制度，并對主業突出、特色鮮明、風險可控的機構在業務范圍、地域范圍、資金來源等方面給予政策傾斜，對不符合監管要求的機構則研究完善市場退出和風險處置的制度機制。（五）強化本地化監管導向，明確“類金融機構”不得跨省異地展業《條例》進一步強化了對地方金融組織的本地化監管導向，明確地方金融組織應當堅持服務本地原則，應在地方金融監督管理部門批準的區域范圍內經營業務，原則上不得跨省級行政區域開展業務。地方金融組織跨省開展業務的規則由國務院或授權國務院金融監督管理部門制定，意味著后續金融監督管理部門將會在“類金融機構”的跨省作業方面出臺新的規定。例如，政策部門亦明確金交所應當恪守合規性、區域性、非涉眾的原則，不得直接或間接向個人銷售產品、不得跨省異地展業。（六）關注非存放貸條例和非法集資條例兩份頂層設計文件在對“類金融機構”進行常態化監管的基礎上，有兩份文件將會起到頂層設計作用，即《非存款類放貸組織條例》和2020年12月21日國務院常務會議通過的《防范和處置非法集資條例（草案）》。1、2020年12月31日對外公示的“司法部對十三屆全國人大三次會議第9323號建議的答復”顯示“司法部目前正會同人民銀行、銀保監會制定《非存條例》草案”，意味著《非存款類放貸組織條例》不久將會發布。據悉該草案擬對小貸公司、典當行等不吸收公眾資金的放貸組織的市場準入、業務活動及監督管理作相應規定，明確互聯網非存款類放貸組織的準入和監管規則，嚴格規范貸款廣告、網絡放貸信息等活動，并專章規定債務催收行為。2、《防范和處置非法集資條例（草案）》則規定省級政府對本行政區域內防范和處置非法集資工作負總責，草案對非法集資的行政、刑事責任和資金清退、非法集資參與人應承擔的后果等作了嚴格規定，可以說彌補了P2P、互聯網金融等民間金融行為的法律監管空白，同時明確有以下行為，應當進行非法集資行政調查，其他有關部門應當予以配合：（1）設立互聯網金融企業、資產管理類公司、投資咨詢類公司、各類交易場所或者平臺、農民專業合作社、資金互助組織以及其他組織籌集資金的；（2）以發行或者轉讓股權、募集基金、銷售保險，或者以從事理財及其他資產管理類活動、虛擬貨幣、融資租賃、信用合作、資金互助等名義籌集資金的；（3）以銷售商品、提供服務、種植養殖、項目投資、售后返租等名義籌集資金的；（4）無實質性生產經營活動或者虛構資金用途籌集資金的；（5）以承諾給付貨幣、實物、股權等高額回報的形式籌集資金的；（6）通過報刊、電視、電臺、互聯網、現場推介、戶外廣告、傳單、電話、即時通信工具等方式傳播籌集資金信息的；三、“類金融機構”的基本內涵討論“類金融機構”與金融機構之間既有身份認同上的區別，亦有服務對象和作業區域上的差異。（一）首先要明確目前金融機構包括的范圍在分析“類金融機構”之前，有必要明晰金融機構的基礎內涵及范圍。金融機構是指從事金融業務且需要具備金融許可資質并接受金融監管部門監管的一類機構，大致可以從以下幾個維度來理解：1、銀保監會的監管對象主要包括商業銀行、政策性銀行、開發性銀行、住房儲蓄銀行、信托公司、保險公司及相關機構（主要指保險中介與保險資管）、理財子公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、金融資產管理公司、金融投資公司、貨幣經紀公司、農村金融機構、企業集團財務公司、貸款公司等16大類。其中，商業銀行包括國有大行、股份行、城商行、民營銀行、農商行以及外資銀行6小類，農村金融機構包括村鎮銀行、農村資金互助社、農信社、農村合作銀行等4小類。當然從銀保監會官網釋放的信息來看，其將投資類咨詢公司、理財公司、財富公司、典當行、私募基金、融資租賃、小貸公司、財務公司、互聯網金融公司等均納入“類金融機構”范疇，并金融機構分為傳統金融機構、類金融機構與非持牌金融機構三大類。2、證監會的監管對象主要包括券商、基金、期貨等三大類機構。其中券商包括券商資管子公司、券商直投子公司，基金公司則包括公募基金管理公司、私募基金投資機構（由中基協負責監管）。當然這里的私募是否屬于金融機構目前存在爭議，但整體上看已經和公募基金一樣，同屬于證監會的監管體系之下，因此我們這里將其歸為金融機構類。3、2009年11月央行發布的《金融機構編碼規范》明確了32類金融機構，同時從2014年9月開始央行向“金融機構”發放唯一的《金融機構代碼證》和金融機構代碼。不過2009年發布的《金融機構編碼規范》既未包括近年新誕生其它類別金融機構，如金融資產投資公司、理財子公司、券商資管子公司、基金子公司等，亦未將私募基金機構納入。（二）“類金融機構”的一般特征1、“類金融機構”定位于地方金融組織，其作業區域的地域性特征比較突出，較為強化本地化經營，其政策審批和管理部門以地方政府為主，央行、銀保監會等以制定規則為主。2、“類金融機構”往往是在政策的鼓勵之下產生，具有典型的政策導向。不過“類金融機構”的股東背景以民營資本和部分國有資本為主，其開展金融業務主要是利用金融企業的高杠桿優勢。3、“類金融機構”主要服務于正規機構無法或不愿觸及的長尾客戶，這意味著其資產質量方面較差、收益方面較高，其穩定可持續發展的前提是客戶數量足夠多且業務觸角需要不斷延伸來規避風險。4、正因為服務的客戶一般質量較差，因此“類金融機構”在作業時往往具有典型的非法集資、高利放貸、暴力催收等特征，所以在整治類金融機構或頒布一些條款文件時，經常看到公安部等機關的身影有時也會出現。5、“類金融機構”自身融資能力較為有限，需要借助于正規金融機構（特別是銀行）的支持，才能使業務模式得以維持，這意味著類金融機構在向正規金融機構讓渡部分收益的同時，亦使其隱藏的風險問題很容易傳導至金融體系。6、“類金融機構”雖然從司法層面被認定為金融機構，但其與傳統金融機構之間的業務往來并不算作同業業務，這顯然是一個邏輯上的悖論，表明其中還有諸多細節的問題待明確。（三）“類金融機構”發展歷程簡述1、“類金融機構”源于民間借貸，其中典當業便可被視為最早的類金融機構（古代便已有之），而諸如商業保理、融資租賃等則是在政策鼓勵之下誕生。（1）1956年后央行下屬的“小額質押貸款處”取代了典當行，十年之后的1966年隨著“小額質押貸款處”被撤銷，也意味著典當行在大陸暫時消亡。（2）暫停二十年的典當行于1987年開始恢復，并在全國各地大量設立。不過此時的典當業由于處于監管缺位時期，亂象頻出（當時的亂象散布于整個金融行業），于是1995年公安部頒布了《典當業治安管理辦法》，1996年開始典當業正式歸于央行統一管理，并順勢頒發了《典當行管理暫行辦法》。（3）2000年開始，對典當行的監管由央行調整至原國家經貿委，2001年8月原國家經貿委制訂了《典當行管理辦法》，2003年6月典當行的監管職能由原國家經貿委調整為商務部，2005年商務部、公安部發布《典當管理辦法》。2、2005年后，村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社以及小額貸款公司等機構的試點在部分省市展開，2008年5月銀監會和央行決定擴大小額貸款公司在全國范圍內的試點。3、整頓典當業的同時，1993年中國經濟技術投資擔保有限公司的成立標志著我國擔保業正式拉開序幕，隨后在1998年、2008年以及2018年三個比較明顯的時間段為緩解實體經濟特別是中小企業融資困境，國家對融資擔保公司的政策態度均傾向于鼓勵，合資類、民營類、股份制類等各式擔保機構相繼涌現。4、2009年商務部、財政部、央行、銀監會和保監會等五部門聯合發布《關于推動信用銷售健康發展的意見》，提出開展商業保理試點，2012-2013年商務部連續印發419號文、919號文和680號文，在天津濱海新區、上海浦東新區重慶兩江新區、蘇南現代化建設示范區、蘇州工業園區開展商業保理試點。5、2017年全國金融工作會議后，嚴監管的風聲已經愈發明確，一些類金融機構開始出現搶注的現象，在主流金融機構業務發展頻頻受到壓制的同時，類金融機構開始承載著諸多希望。但是2018年后一系列針對P2P、融資租賃、商業保理、小額貸款公司以及融資擔保等層面的監管文件陸續發布，類金融機構像金融機構規范化運作并接受同金融機構類似的監管已成為政策共識。 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